Le juge administratif a toujours fait porter un contrôle rigoureux d�utant plus que le Conseil d’Etat a toujours eu tendance à se méfier du « potenta loco » par un contrôle plus sévère.
§1. Le principe de la légalité.
L�tendu des pouvoirs de police varie selon qu�l s�pplique à une liberté garantie par la loi ou aux différentes activités des individus lorsqu�lle est définit par la loi. C�st la loi qui définit les conditions d�xercice (association, presse).
Le Conseil d’Etat a posé ce principe dans sa décision Daudignac du 22.06.1951 où une décision soumettait à une autorité préalable du maire l�xercice de la profession de photographe filmeur, le Conseil d’Etat constate qu�l y a une atteinte aux libertés. On trouve aussi la décision du 22.01.1982, Association foyer de Ski de fond de Crévoux où le maire avait soumis à une déclaration préalable les exploitations de ski de fond, or il y a atteinte à la liberté d�ller et venir donc cette déclaration n�tait pas possible.
La distinction la plus nette se trouve dans la jurisprudence relative aux manifestations religieuses extérieures telles que la procession. Elles sont de deux types :
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La procession à caractère traditionnel se rattachant à l�xercice du culte. Elles peuvent être interdite par le maire qu�n cas de menaces graves à l�rdre public (19.02.1909, Abbé Olivier).
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La procession non traditionnelle, elles peuvent faire l�bjet d�ne réglementation plus sévère (Service de St Atanase). Cette distinction a été imposée à l�nsemble des manifestations sur la voie publique (traditionnelle ou non).
Les pouvoirs de police varient. S�gissant de certaines mesures prises par l�utorité de police d�tat, telle une mesure d�xpulsion, le juge conserve un contrôle minimum : compétence, éventuelle erreur de droit, exactitude des motifs, but de la mesure, erreur manifeste d�ppréciation. Il faut noter que dans ce domaine de la police, le contrôle du but de la mesure joue un rôle important de même pour le principe de la liberté qui interdit des discriminations injustifiées.
Pour les mesures de polices locales, le juge exerce un contrôle plus grand. Il vérifie la qualification juridique des faits et l�déquation de la mesure à sa finalité (Benjamin). Sa mesure n�st l�gale que si elle est nécessaire : adapté ou proportionné au risque de troubles à l�rdre public. Le juge recherche si l�dictions est bien nécessaire pour assurer le maintient de l�rdre. Dans cette décision du 19.05.1933, la mesure est illégale parce que les troubles susceptibles d�tre provoqués par la réunion n’étaient pas d’une gravité telle que l�rdre public ne pouvait être maintenu par son interdiction. Le juge recherche si en l�spèce les personnes étaient suffisamment nombreuses pour créer des troubles.
Dans la décision Aucher, du 14.03.1979, le Conseil d’Etat estime illégale la décision d’un maire interdisant des ventes aux abords d�ne plage, les inconvénients ne présentant pas une gêne suffisante. Dans la décision Guyot, du 26.06.1987, le Conseil d’Etat estime illégale la fermeture d’un bal public, cette mesure n�tait pas nécessaire puisqu�l existait d�utres moyens pour assurer l�rdre public. Toutefois, le Conseil d’Etat reconnaît dans la décision du 03.02.1978, C.F.D.T., C.F.T.C., la légalité de l�nterdiction de distribuer des prospectus aux véhicules sur la voie publique en raison du danger.
Ainsi, le juge prend en considération les circonstances de lieux, les mesures peuvent être plus restrictives, s�gissant du moment ou encore s�l y a des circonstances exceptionnelles ou s�l y a des moyens de mesures de police pour maintenir l�rdre.
Le principe est : « La liberté est la règle, la restriction l�xception ». La mesure de police est subordonnée à sa nécessité. Ce principe amène le juge à frapper de suspicion toutes les interdictions en principe illégales pour le juge. Il présume qu�n peut arriver au but rechercher à moindre frais. Dans l�rrêt Action Française, c�st le caractère général de la saisie du Journal. Dans la décision Guez du 04.05.1984, le Conseil d’Etat estime que le préfet de police de Paris avait interdit dans toutes les rues piétonnières des attractions diverses à caractère général qui amène le Conseil d’Etat a annulé l�rrêté. A l�nverse, si l�nterdiction n�st ni générale ni absolue, le juge ne l�nnulera pas.
Une interdiction générale et absolue n�st pas illégale du fait qu�lle est générale et absolue, le juge apprécie si l�nterdiction est ou non trop générale et absolue ou provient de la nécessité de l�rdre public. Un maire peut interdire le stationnement dans une rue si elle est trop étroite.
Le principe est l�rrêt Epoux Leroy du 13.03.1968, où le préfet de la Manche avait interdit l�ctivité des photographes filmeurs devant le procédé touristique sur toute la route nationale conduisant au Mont St-Michel et dans toutes les aires de stationnement. Le Conseil d’Etat relève que « ces mesures étaient nécessaires. Cette portion est particulièrement encombrée, ce qui présentait un danger auquel il n�st pas possible de remédier d�ne façon moins contraignante ». Ces mesures sont suspectes d�llégalité, mais elles ne sont pas toujours illégales.
Cette appréciation du caractère nécessaire ne va pas sans une certaine appréciation subjective du juge, cf. Conseil d�tat,16.06.1976, Ville de Menton où un maire avait pris un arrêté municipal interdisant la circulation la nuit pendant l�té sur certaines voies urbaines sauf ceux des riverains motivé par la sauvegarde de la tranquillité publique. Le Tribunal administratif de Nice l� annulé le 26.03.1975 dans un jugement Quilloux sur appel, le Conseil d’Etat reconnaît la légalité en indiquant « qu�tant donné le caractère touristique, l�fflux des touristes et le nombre des personnes retraités, le maire pouvait prendre légalement cette mesure ». Sont en principe illégales les mesures par lesquelles l�utorité de police prescrit les moyens par lesquels elles devront être respectées par les règlements.
Le principe est l�rrêt d�ssemblée de 1935, Baron : si le moyen est le seul qui puisse être utilisé, en considérant que c�st au particulier à choisir lui-même, il faut opter pour telle ou telle mesure.
Il arrive que l�utorité de police s�bstienne d�dicter des mesures nécessaires. Le juge administratif va être amené à annuler les abstentions de l�utorité de police ou il va être conduit à indemniser les personnes qui subissent un préjudice.
L�dministration a l�bligation d�ppliquer les règlements préétablis. Si une réglementation a été édictée, l�utorité de police a obligation de prendre les mesures individuelles nécessaires propres à en assurer l�pplication. L�bligation pèse sur l�utorité même dont émane la réglementation. Dans l�ffaire Doublet, du 14.12.1962, le Conseil d’Etat rappelle que le préfet a l�bligation de prendre les mesures propres à assurer l�pplication du camping dans le département, qu�l a lui-même édicter. Dans l�ffaire Marabout du 20.10.1972, le préfet de police de Paris doit faire respecter une interdiction de stationnement qu�l a lui même édicter. L�ffaire Jardin du 03.04.1968 est dans l�ypothèse de l�nterdiction de sortir les poubelles la nuit.
Les autorités de police sont tenues de prendre les mesures nécessaires de l�pplication à la règlementation prise à un niveau plus élevé (Doublet). Les mesures de polices sont subordonnées à 3 conditions indispensables pour faire cesser un péril grave résultant d�ne situation particulièrement dangereuse pour l�rdre public. Le Conseil d’Etat annule le refus d’un maire de réglementer : les activités bruyantes, la circulation des poids lourds, refus de prendre une autorisation. Lorsque le recours en annulation est admis, une éventuelle demande en dommages et intérêts pourra être admise. Une commune peut être condamnée à réparer les conséquences dommageables d’une situation insalubre.
§2. Les formes du contrôle juridictionnel de la police.
On distingue les mesures positives des abstentions pour permettre de qualifier si elles relèvent de la police administrative ou de la police judiciaire. Les mesures positives sont des actes administratifs qui relèvent de la compétence de la juridiction administrative et qui peut revêtir une double forme :
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contrôle de la légalité par la voie de recours pour excès de pouvoir diriger contre les décisions réglementaires ou individuelles de police.
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réparation des dommages causés aux personnes ou bien soit par des décisions, soit par des opérations de police. L�ction en responsabilité oppose l�tat ou les communes.
La responsabilité n�st engagée qu�n cas de faute. Le Conseil d’Etat distingue la gravité de la faute selon la nature de l�cte ou l�pération de police : la faute simple suffit à engager la responsabilité de la puissance publique. S�gissant d’un ordre public matériel, il est nécessaire de prouver une faute lourde. Dans sa décision du 10.02.1905,Tomazo Grecco, le Conseil d’Etat admet la responsabilité de l�tat (blessé lors d�ne fête traditionnelle par une balle perdue).
Dans l�ypothèse particulière où la police utilise sur le terrain un engin dangereux et que la victime est un tiers par rapport à l�pération de police (ni fonctionnaire, ni coupable), la responsabilité est engagée sur le terrain du risque : responsabilité sans faute et la victime devra prouver qu�lle était bien un tiers, on parle du lien de causalité (principe : Conseil d�tat,24.06.1949, Consorts Lecomte).
On distingue la victime selon sa situation :
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le tiers : engage une responsabilité pour risque : indemnisation largement facilitée .
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les fonctionnaires et agents publics : système du forfait à pension : réparation forfaitaire résultant du statut de la fonction publique.
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les personnes visées : preuve de la faute lourde à apporter aux collaborateurs bénévoles : responsabilité sans faute si victime d’un dommage.
La demande en dommages et intérêts est exercée soit par les tiers, soit par les personnes visées par l�pération. Le juge civil peut être appelé à statuer au titre de ses compétences générales en matière de faute personnelle ou en cas de voie de fait.
Le juge répressif apprécie la légalité du règlement de police quand les contrevenants en invoquent l�llégalité après l�xpiration du recours en excès de pouvoir (perpétuel). Dans certaines hypothèses, il peut y a voir compétence concourante, réparation des dommages subit soit par les personnels de police, soit par des collaborateurs occasionnels à l�ccasion de leur participation à leur service. Sont en jeu les rapports entre le service et son agent (Conseil d�tat,11.10.1957, Commune de Grigny et CdC, Trésor Public contre Docteur Giry, chambre criminelle du 23.11.1956).
Pendant le mois de décembre 1949, des pêcheurs venaient se restaurer à Grigny, ils appellent un médecin pour porter secours aux personnes et alertent la police. Le docteur constate le décès des hôteliers et donne des soins à deux autres victimes. Il rencontre le Docteur Giry qui devait faire un rapport. Les deux médecins se retournent à l�mmeuble, explosion, une trentaine de blessés. Le docteur Perrier avait demander une indemnité. Le tribunal administratif avait dit oui car c�tait un collaborateur bénévole, l�utre avait été réquisitionné par l�utorité de police en vue de participer à l�nquête pénale.
L�tat va devant les juridictions judiciaires, le tribunal de la Seine estima selon les dispositions civiles de l�rticle 1384 et 1984 que cela ne permet pas de donner satisfaction au Docteur Giry. L�pplication n�st pas le monopole d�ne juridiction déterminée, au nom de ces principes, il range une règle d�quité : un préjudice subit par un particulier exécuté dans l�ntérêt d’un service public et supporté par la collaboration et non la victime seule.
La cour avait confirmé la condamnation de l�tat le fondement de l�rticle 1384 qui crée une responsabilité à la charge du gardien de la chose inanimée. L�dministration forme un pourvoi, ce qui a donné la décision. La cour écarte l�rticle 1384 de police judiciaire n�st pas gardienne de cet immeuble et reprend la solution du tribunal civil de la Seine : responsabilité de la puissance publique à l�ccasion du fonctionnement d’un service public. Dans certaines hypothèses, la juridiction doit appliquer les règles de droit public.
§3. Les extensions exceptionnelles du pouvoir de police.
Le Conseil d’Etat a élaboré la théorie des circonstances exceptionnelles qui permet des atténuations aux règles qui gouvernent le principe de la légalité. L�utorité de police peut prendre des mesures. Un vice de forme n�ntraîne pas l�nnulation de l�cte, pas plus que l�ncompétence. Il y a deux hypothèses :
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l�b style= »mso-bidi-font-weight:normal »>état de siège : en ce qui concerne la compétence juridictionnelle, il a pour effet de transférer de l�utorité civile à l�utorité militaire le pouvoir de police. En temps de guerre, les tribunaux reçoivent compétence pour les crimes et délits contre la sûreté de l�tat qui relève généralement du juge judiciaire.
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l�b style= »mso-bidi-font-weight:normal »>état d�rgence : effets normaux, le préfet reçoit le pouvoir du ministre de l�ntérieur et les juridictions habituellement compétentes le restent. Dans certains cas, le décret proclame l�tat d�rgence et peut transférer aux tribunaux militaires la compétence pour certains crimes et délits. Seul le législateur peut proroger le délai de recours.
