§1. Principe et justification de la responsabilité administrative

a. Principe

Le principe général consacré par le code civil, et selon lequel celui qui cause injustement un dommage à autrui est tenu de le réparer, n’a pas toujours été appliqué à l’Administration.

Jusqu’en 1920 nous l’avons déjà dit, le principe retenu et appliqué par la jurisprudence était que l’Etat ne pouvait « être responsable du fait de ses fonctionnaires auxquels il délègue une partie de ses pouvoirs politiques et par lesquels, en tant qu’Etat souverain, il agit dans un intérêt supérieur et général ».

En 1920, la cour de cassation Belge a renversé cette jurisprudence dans son arrêt du 5 novembre qui a consacré l’application des articles 1382 et suivants (équivalents des articles 258 et suivants du C.C.C.LIII) aux pouvoirs publics.

Cet arrêt a consacré le principe selon lequel « l’Etat n’a pas d’autres pouvoirs que ceux que lui d’accordent la constitution et les lois, notamment celles qui organisent les droits civils et que pas plus que le particulier, l’Etat n’a pas le pouvoir de léser les droits civils ». Cela a été l’un des principes fondamentaux sur lesquels s’est fondée l’idée d’une responsabilité civile en droit congolais.

b. Justification

Deux types de justifications sont apportés pour expliquer ce principe : en premier lieu, on prend en compte l’ampleur des dommages dus à l’Administration qui s’augmentent sans cesse avec le développement de son action et la puissance de ses moyens, pour justifier l’abandon de son l’irresponsabilité.

En second lieu, la responsabilité administrative et l’obligation de réparer sont, pour bon nombre d’auteurs, la conséquence du principe de l’égalité des citoyens devant les charges publiques.
§2. Application concrète

a. Cas où la responsabilité de l’Administration est engagée sans faute.

1) Le risque professionnel

Aux termes du décret-loi organique du 29 juin 1961 sur la sécurité sociale en RDC, il fut créé l’Institut National de Sécurité Sociale (INSS) pour s’occuper de trois branches de la sécurité sociale qui sont : la branche des risques professionnels comprenant les accidents de travail et les maladies professionnelles ; la branche des pensions comprenant l’invalidité, la vieillesse, les décès ; et la branche des allocations familiales comprenant les charges des familles75(*).

1°) Condition pour qu’il y ait réparation

Pour que le risque professionnel soit réparé, il faut tout d’abord que l’employeur soit affilié à la Direction générale de l’Inss territorialement compétente.

Il devra adresser une demande d’application, d’après ce décret-loi dans les huit jours qui suivent le premier embauche, ou le début d’apprentissage, de l’enseignement, de la garde ou du stage. Il recevra en retour un certificat portant un numéro d’affiliation.

2°) Eventualités couvertes

Aux termes du décret-loi du 29 juin 1961, la branche des risques professionnels s’étend à des prestations de sécurité sociale en cas d’accidents du travail et de maladie professionnelle.

Ainsi, selon l’exposé des motifs de ce décret-loi, le mot « accident » est perçu comme « un événement soudain, anormal, produit par l’action subite d’une force extérieur ».

Ainsi perçu, l’accident de travail survenu à un travailleur pendant le trajet de sa résidence ou du lieu où il prend ordinairement ses repos, au lieu où il effectue son travail ; dans la mesure où le parcours n’a pas été interrompu ou détourné par un motif dicté par un intérêt personnel. Concernant le lieu du travail, le tribunal de grande instance de Kinshasa / Gombe avait trouvé, le 05 août 1997 dans l’affaire Dame Mata Sekana contre la société Travydro, que « l’élément capital est le lien de subordination du travail, dans l’intérêt de l’employeur pendant que l’événement se produit soudainement …. »76(*).

Le professeur Mukadi Bony, spécialiste du droit de travail et de la sécurité sociale s’insurge contre cette position et trouve qu’il s’agit là d’une interprétation trop restrictive « qui met l’accident sur la responsabilité de l’employeur ».

Cette interprétation restrictive aboutirait, si elle était appliquée systématiquement, à exclure le caractère professionnel des accidents survenus notamment aux grévistes sur les lieux du travail, aux travailleurs en stage de perfectionnement hors de l’entreprise et à ceux qui, en préavis de licenciement, se rendent à la sortie du travail auprès d’un futur employeur.

Il propose ainsi que « le critère de l’accident du travail devrait être recherché dans « le rapport existant entre les fonctions du salarié et le préjudice subi par lui »77(*).

L’accident de travail s’analyserait ainsi comme un risque de l’emploi, et non un risque de l’employeur.

Toutes ces dispositions sur les accidents de travail sont étendues aux maladies professionnelles qui peuvent être définies comme celles contractées dans le cadre de l’accomplissement de la profession, suite à l’exposition continue et prolongée à l’action d’un agent pathogène.

3°) Modes de répartition

Le principe est que, tout travailleur lié par un contrat de travail, est bénéficiaire de la réparation des risques professionnels, même si au moment du risque il n’avait été ni déclaré, ni affilié à l’Inss. Il en découle la possibilité offerte à la victime, d’obtenir une réparation en initiant une action en responsabilité civile, conformément au droit congolais. Cette action sera dirigée soit contre l’employeur ou ses préposés, soit contre un tiers. La victime du risque dispose du droit de réclamation en cas de refus d’une prestation, ou de contestation sur sa qualité.

La réparation forfaitaire prévue par la législation sur les risques professionnels (décret du 1er Août 1949) tient uniquement compte des dommages corporels, et seulement pour autant qu’il en résulte une incapacité de travail. En cas de décès de la victime, le risque professionnel devra être déclaré soit par l’employeur, soit directement par les ayants droit de la victime. L’obligation de l’employeur est régie par les articles 27 et 29 de l’arrêté ministériel du 21 octobre 1961 portant règlement général d’assurance, tel que modifié par l’arrêté ministériel du 28 novembre 1977.

L’employeur doit déclarer à l’Inss tout accident survenu par le fait ou à l’occasion du travail. Il doit aussi déclarer à l’Inss toute maladie visée par les dispositions du décret-loi sur la sécurité sociale, qui aura occasionné soit la mort, soit l’incapacité du travail médicalement constatée. Cette déclaration doit être faite dans les quinze jours qui suivent l’accident et pour les maladies professionnelles dans les quinze jours de la constatation médicale.

Dans l’affaire Bat Zaïre contre Osaka Djama, la cour d’appel de Kinshasa /Matete avait estimé dans son arrêt du 30 juillet 1997, que « lorsque l’examen de la déclaration d’accident du travail fait ressortir que le travailleur n’a pas un numéro d’immatriculation à l’Inss, le défaut de numéro équivaut à l’absence d’affiliation à l’accident ».

Le professeur Mukadi Bony, qui ne partage pas cet avis, estime que l’employeur pourrait prouver par toutes voies de droit que le travailleur était affilié à l’Inss78(*).

En cas de risque professionnel, l’obligation de réparer pèse sur l’Inss, sur l’employeur pendant les trente premiers jours après l’accident ou la déclaration de la maladie professionnelle sur l’employeur ou un tiers en cas de faute qui leur serait imputée.

Aux terme de l’article 21 du décret-loi du 29 juin 1961, les prestations à la charge de l’Inss comprennent : les soins médicaux nécessités par la lésion résultant de l’accident de travail, l’indemnité journalière, la rente des survivants et une allocation des frais funéraires.

Conformément au deuxième alinéa du même article, l’employeur doit faire l’avance à la victime des indemnités journalières et des frais médicaux. Cette avance doit être remboursée ultérieurement par l’Inss.

2) La responsabilité de l’état et des collectivités publiques en cas de trouble.

Les communes et les circonscriptions ont été rendues responsables des dégâts et dommages résultant des infractions commises à l’aide de violences ou de menaces sur leurs territoires, par des attroupements de rassemblements armés ou non armés, soit envers les personnes, soit contre les propriétés publiques ou privées, par l’ordonnance -loi n°141/592 du 20 novembre 1959.

Cette ordonnance-loi est restée non applicable aux communes depuis 1968, par suite de la mise en vigueur des ordonnances -lois n°68/024 et 68/029 du 20 janvier 1968 qui ont supprimé la personnalité juridique des communes79(*). La ville est restée depuis lors la seule à conserver une personnalité et la commune est devenue une simple subdivision administrative de celle-ci ; la responsabilité des troubles incombe donc à la ville et si elle est mise en cause, ce sera le patrimoine de celle-ci qui devra supporter les frais de l’indemnisation des victimes80(*).

La constitution du 18 février 2006 en son article 3, a réinstauré cette personnalité juridique de la commune et l’a étendue aux autres entités territoriales décentralisées que sont le secteur et la chefferie.

Parce que celles-ci vont jouir, d’après la constitution, de la libre administration et de l’autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines,financières et techniques, nous préconisons qu’elles redeviennent responsables des troubles et dégâts commis sur leurs territoires comme il fut le cas en 1959.

1°) Nature de la responsabilité édictée par l’ordonnance -loi du 20 novembre 1959.

Cette responsabilité n’est pas basée uniquement sur la faute ; elle apparaît comme également basée sur le risque. Cette idée de risque est expressément mentionnée à l’article 3 de la dite ordonnance – loi mais elle n’apparaître qu’en ce qui concerne la responsabilité de l’Etat.

2°) Les conditions de la responsabilité

a) Le dommage

Pour que l’Etat ou l’entité territoriale décentralisée engage sa responsabilité, il faut qu’il y ait un dommage ; celui-ci doit être la conséquence d’une infraction commise à l’aide de violences ou de menaces envers les personnes ou contre les propriétés publiques ou privées ; l’infraction doit provenir d’un attroupement ou d’un rassemblement armé ou non armé, sur le territoire de la ville ou de la circonscription.

b) La faute

La faute ne consiste pas uniquement dans la négligence des autorités de l’entité territoriale décentralisée ; s’il en était ainsi, il suffirait à la personne publique décentralisée, de prouver qu’elle a mis tout en oeuvre pour lutter contre les rassemblements qui ont été cause du dommage. Or, il n’en est rien. Cette preuve lui permettra seulement, précise l’ordonnance -loi du 20 novembre 1959 en son article 3, d’exercer un recours contre l’Etat pour récupérer une partie des sommes versées par elle à titre d’indemnité. Le vrai fondement de la responsabilité des entités territoriales décentralisées est double : il consiste dans la faute des autorités et dans celle des habitants de l’entité territoriale décentralisée qui, par leur passivité ont encouragé l’attitude des émeutiers81(*). Pour pouvoir s’exonérer totalement de sa responsabilité, la personne publique décentralisée doit prouver que les rassemblements étaient formés d’individus étrangers à la ville ou à la circonscription et qu’elle a pris toutes les mesures qui étaient en son pouvoir à l’effet de prévenir ou de réprimer ces rassemblements.

c) Le risque

Si la responsabilité des villes et des circonscriptions exige une faute, celle de l’état est basée sur le risque social82(*) (art.3, al.1 de l’ordonnance-loi du 20 novembre 1959) ; elle subsiste par conséquent même si aucune faute ne peut être retenue à charge de la personne publique décentralisée.

On considère que l’Etat dans l’exercice de sa mission a exposé certaines personnes à un risque particulier. Le risque se réalise sans faute de sa part. l’obligation lui est ainsi faite, dans certaines hypothèses, d’indemniser et le fait générateur de cette obligation c’est la réalisation du risque volontairement crée.

3) La réparation

En principe, la réparation des dommages est supportée pour moitié par l’Etat et pour moitié par la personne publique décentralisée sur le territoire de laquelle le rassemblement dommageable a eu lieu. (Art.3 de l’ordonnance -loi du 20 novembre 1959).

Toutefois, lorsque la personne publique décentralisée a manqué à ses devoirs par inertie ou connivence avec les émeutiers, l’Etat peut exercer un recours contre elle à concurrence de 60 % des sommes qu’il a dû débourser. Si au contraire, la personne publique décentralisée prouve qu’elle a pris toutes les mesures qui étaient en son pouvoir à l’effet de prévenir ou de réprimer les troubles, c’est elle qui pourra exercer un recours contre l’Etat à concurrence de la même somme (art. 3 de l’ordonnance-loi précitée).

L’ordonnance-loi n° 69/044 du 1er octobre 1969 a remplacé la législation antérieure en matière de responsabilité des pouvoirs publics pour dommages causés par les émeutes. De l’analyse de cette ordonnance -loi il ressort que le principe posé est désormais l’irresponsabilité de l’Etat à l’égard des victimes directes des dommages causés par les émeutes. Entendons par victimes directes, les personnes qui ont subi un dommage dans le champ même du déroulement des émeutes, que ces dommages soient causés par des émeutiers ou insurgés où qu’ils le soient par les forces de l’ordre agissant contre ceux-ci83(*).

L’Etat reste en effet responsable à l’égard des tiers au trouble ou précisément les victimes des dommages causés par les forces de l’ordre en dehors du déroulement même des opérations dirigées contre les émeutiers ou insurgés, et résultant d’une faute des forces de l’ordre.

Appréciation de cette ordonnance -loi

L’ordonnance -loi susvisée ne parle que de l’Etat et non des communes et circonscriptions. Est-ce que ces dernières continuent à être responsables des dommages causés par les troubles sur leurs territoires ? La réponse, affirme Kabange Ntabala, semble devoir être négative car l’ordonnance-loi a abrogé l’ordonnance législative qui régissait cette matière.

Le problème important reste celui des « victimes directes des troubles ». Sont- elles désormais dépourvues de toute action et de tout droit à la réparation des préjudices subis par suite des émeutes ou des l’insurrection ?

Kabange Ntabala s’insurge contre cette position, et pour cause, il estime que le texte législatif n’exclut que les actions basées sur le droit commun de la responsabilité civile. Ce qui implique qu’il pourra être possible à la victime de fonder son action sur le risque social.

En dehors de cette hypothèse la victime pourrait éventuellement introduire une demande en indemnité pour préjudice exceptionnel.

4) L’intervention de l’Etat en cas de catastrophes, sinistre et autres accidents.

L’article 7, §1 de la loi Belge du 23 décembre 1946 accordant au conseil d’Etat Belge la compétence d’avis dans le domaine du contentieux de l’indemnité, permet, dit KALONGO MBIKAYI, d’élargir, bien que subsidiairement, le domaine de la responsabilité sans faute de l’Etat84(*).

Cet article assure une indemnisation aux particuliers victimes de dommages exceptionnels.

b) Réparation en cas de responsabilité sans faute et du Préjudice exceptionnel

1) Principe

L’exigence d’une faute constitue le droit commun de la responsabilité administrative. La victime d’un acte ou d’un fait Administratif dommageable ne peut obtenir réparation que si l’agissement de l’Administration est répréhensible ou fautif.

Néanmoins dans certains cas exceptionnels, notamment ceux qui font l’objet de notre travail, la victime peut obtenir indemnisation en dehors de toute faute que l’administration aurait commise.

C’est ce que prévoit l’art.155, al.3 de la constitution du 18 février 2006 qui charge le Conseil d’Etat de « connaître, dans le cas où il n’existe pas d’autres juridictions compétentes, de demandes d’indemnité relatives à la réparation d’un dommage exceptionnel, matériel ou moral résultant d’une mesure prise ou ordonnée par les autorités de la République. Et dans ce cas, il se prononce en équité en tenant compte de toutes les circonstances d’intérêt public ou privé.

En attendant la fixation par une loi organique de l’organisation, la compétence et le fonctionnement des juridictions de l’ordre administratif en RDC, nous pouvons affirmer partiellement que cette disposition constitutionnelle fait de la compétence du Conseil d’Etat une compétence résiduaire, car son intervention ne peut avoir lieu que s’il n’existe pas d’autres juridictions compétentes.

Cette introduction du Conseil d’Etat, comme en France et en Belgique, dans l’ordre juridictionnel administratif congolais est d’une importance capitale car elle assure d’une part l’indépendance des juridictions d’ordre administratif qui sont maintenant coiffées par un Conseil d’Etat et d’autre part la célérité dans la procédure contentieuse.

2) Fondement

La réparation sans faute et en cas du préjudice exceptionnel peut être fondée généralement sur l’idée d’équité et spécialement sur le principe de l’égalité des citoyens devant les charges publiques85(*).

Selon l’équité, c’est-à-dire ce qui est considéré comme juste, il peut paraître anormal, en effet, de ne pas dédommager, quelqu’un qui a subi un préjudice dû par exemple au risque pris par l’Administration, où à l’exercice par celle-ci des prérogatives exorbitantes. L’Administration peut dans certains cas mettre en oeuvre ses prérogatives exorbitantes d’une manière correcte mais dommageable.

Ce serait le cas par exemple lorsque voulant détruire un immeuble insalubre, l’Administration opère par le feu. Cet incendie volontairement provoqué se communique aux maisons voisines et y cause des dégâts.

Il serait également inique de ne pas indemniser la victime d’une mesure administrative prise dans un intérêt commun. Ce fut le cas part exemple en France ; une loi avait interdit la fabrication de certains produits alimentaires dérivés du lait, en eux-mêmes parfaitement inoffensifs mais qui, ayant une teneur laitière trop faible, paraissaient nuire à l’écoulement des produits laitiers. Cette mesure législative atteignant principalement la société « la Fleurette » ; le Conseil d’Etat lui alloua une indemnité en considérant que le préjudice subi était nettement spécial, que le législateur avait eu en vue la protection d’autres intérêts professionnels – ceux des producteurs du lait et que « rien, ni dans le texte même de la loi ou de ses travaux préparatoires, ni dans l’ensemble des circonstances de l’affaire, ne permet de penser que le législateur français a entendu faire supporter à l’intéressé une charge qui ne lui incombe pas normalement » (Arrêt « La Fleurette », du 14 janvier 1938, GAJA, 4e éd., n°64, p.238)86(*).

Dans toutes ces hypothèses, on se trouve en présence d’une mesure entachée d’aucune faute, mais exceptionnelle, qui inflige, à un particulier, pour les besoins de l’intérêt général, un préjudice, anormal, exceptionnel, qui, à raison de sa gravité, ne saurait être regardé comme une charge lui incombant normalement87(*).

Le caractère exceptionnel du dommage veut donc dire qu’il ne doit pas s’agir d’un dommage normal, c’est-à-dire d’un dommage qui peut atteindre toute personne se trouvant dans une situation analogue ou en d’autres termes d’un dommage pouvant être considéré comme une charge incombant normalement à la victime, et ne dépassant pas les sacrifices courants inhérents à la vie en société. Le dommage doit outre son caractère exceptionnel, être constitutif d’un appauvrissement.

Ce serait sacrifier la victime d’une telle mesure à la collectivité que de la laisser seule faire les frais d’une décision prise dans l’intérêt commun.

Si le principe de l’égalité de tous devant les charges publiques justifie toutes les hypothèses de la responsabilité aux yeux de nombreux auteurs, la rupture de cette égalité n’entraîne la responsabilité que s’il y a faute. Mais ici ce principe joue en quelque sorte à l’état pur et constitue à lui seul le fait générateur de la responsabilité88(*).

* 75 TSHILOMBO MUNYENGAYI, « Une structure loin des attentes des retraités » sur http : //www.le potentiel.com, consulté le 30 octobre 2007.

* 76 TSHILOMBO MUNYENGAYI, Op.cit, p2.

* 77 Ibidem

* 78 TSHILOMBO MUNYENGAYI, Op.cit., p.3

* 79 J. DEBURLET., Op.cit, p 257 ; KABANGE NTABALA, op.cit, p218

* 80 Ibidem, Op.cit, p.257.

* 81 J. DE BURLET, Op.cit, p.259.

* 82 Ibidem : KABANGE NTABALA, Op.cit, p.218.

* 83 KABANGE NTABALA, Op.cit, p225

* 84 KALONGO MBIKAYI, Op.cit, p.173

* 85 KAMBANGE NTABALA, Op.cit, p.214

* 86 M.-A.FLAMME, Op.cit, p.1288.

* 87 KABENGE NTABALA, Op.cit, p.215

* 88 Ibidem