T.C., 16 juin 1923, Septfonds

(Rec., p. 498)

(MM. Chareyre, rapp. ; Paul Matter, concl. ; Cartault et Cail, av.)

LE TRIBUNAL DES CONFLITS ;

Vu l’arrêté, en date du 3 mars 1923, par lequel le préfet de la Seine a élevé le conflit dans l’instance engageé devant la cour d’appel de Paris entre la Compagnie des chemins fer du Midi et le sieur Septfonds ;
Vu l’exploit, en date du 25 févr. 1918, par lequel le sieur Septfonds a assigné la Compagnie des chemins de fer du Midi devant le tribunal de commerce de la Seine en payement d’une somme de 6 094 fr. 55 cent., représentant la valeur de 43 sacs de sucre perdus dans le transport de marchandises expédiées de Toulouse à Espalion ;
Vu le jugement, en date du 6 déc. 1918, par lequel le tribunal de commerce de la Seine, devant lequel avait été opposée à la demande, par la Compagnie des chemins de fer du Midi, une fin de non-recevoir tirée de ce que la réclamation du sieur Septfonds, par lettre recommandée, n’avait pas été faite dans le délai de trois jours après réception des marchandises livrées, ainsi que le prescrivait l’art. 7 de l’arrêté du ministre de la guerre et du ministre des travaux publics du 31 mars 1915 alors en vigueur, a repoussé cette fin de non-recevoir par le motif que la disposition sus-mentionnée de cet arrêté n’avait pas le caractère d’ordre public, que l’acceptation, même implicite, des réserves formulées par le destinataire constituait, de la part de la Compagnie, une renonciation à se prévaloir de ladite fin de non-recevoir, et a condamné la Compagnie des chemins de fer du Midi à payer au sieur Septfonds la somme réclamée par ce dernier ;
Vu, en date du 11 mars 1919, l’acte d’appel de la Compagnie des chemins de fer du Midi ;
Vu le déclinatoire présenté le 15 nov. 1922 par le préfet dé la Seine et tendant à ce que la cour déclare l’autorité judiciaire incompétente pour connaître de l’action ci-dessus visée, par les motifs que la solution de l’instance dépend de la portée lui sera attribuée à l’arrêté ministériel du 31 mars 1915, fixant les délais et les conditions de responsabilité pour les transports commerciaux par chemins de fer effectués sous le régime de cet arrêté, son interprétation étant l’objet d’une contestation sur le point de savoir si l’une de ces conditions est d’ordre public ou si la Compagnie chargée du transport a pu valablement y renoncer ; que ledit arrêté ayant le caractère d’un acte administratif réglementaire ou d’un acte de la puissance publique, ayant pour objet de pourvoir, dans les circonstances exceptionnelles résultant de la guerre, aux besoins de la défense nationale, dont il incombe au Gouvernement d’assurer l’organisation, le droit d’interpréter appartient aux tribunaux administratifs seuls ;
Vu les conclusions du procureur général près la cour d’appel de Paris, tendant au rejet de ce déclinatoire ;
Vu l’arrêt, en date du 15 févr. 1923, par lequel la cour d’appel de Paris rejette le déclinatoire, se déclare compétente et confirme le jugement du tribunal de commerce de la Seine, par les motifs que l’arrêté interministériel du 31 mars 1915 a été pris en exécution du décret du 29 oct. 1914, lequel avait été lui-même rendu par application de la loi du 5 août 1914 pour réglementer sur l’ensemble du territoire, non compris la zone des armées, les conditions dans lesquelles seraient autorisés les transports commerciaux sur les grands réseaux autres que ceux du Nord et de l’Est ; que de l’ensemble de ces textes il ressort que cet arrêté, s’il émane de la puissance publique représentée par les ministres susindiqués, constitue non pas un acte administratif spécial, dont l’interprétation échapperait à la compétence de l’autorité judiciaire, mais un règlement administratif, dont les dispositions générales, rendues en vertu des pouvoirs conférés aux ministres qui l’ont édicté, participent ainsi du caractère de la loi ; qu’il appartient dès lors à l’autorité judiciaire, non seulement d’en faire l’application si ses dispositions sont claires et précises, mais encore d’en interpréter le sens si cette interprétation est nécessaire pour la solution d’un litige dont elle est compétemment saisie ; que les premiers juges ont à bon droit décidé que la Compagnie dés chemins de fer du Midi avait pu renoncer à se prévaloir de l’inobservation de l’une des formalités prescrites par l’art. 7 de l’arrêté du 31 mars 1915, et qu’elle y avait renoncé ; …
Vu l’arrêté du ministre de la guerre et du ministre des travaux publics du 31 mars 1915 ;
Vu l’art. 22 de la loi du 13 mars 1875, modifié par la loi du 28 déc. 1888 ;
Vu l’art. 19 du règlement sur les transports stratégiques approuvé par le décret du 8 déc. 1913 ;
Vu la loi du 5 août 1914 et le décret du 29 octobre suivant ;
Vu les lois des 16-24 août 1790 et du 16 fruct. an 3 ;

*1* Considérant que le tribunal de commerce de la Seine a été saisi d’une demande de dommages-intérêts formée par le sieur Septfonds contre la Compagnie des chemins de fer du Midi, à raison de la perte de marchandises expédiées sous le régime de l’arrêté interministériel du 31 mars 1915 ; que ce litige portant ainsi au fond sur la résponsabilité pouvant incomber à cette compagnie et dérivant du contrat de transport intervenu entre elle et le sieur Septfonds, l’autorité judiciaire était compétente pour en connaître; que le tribunal, interprétant l’art. 7 dudit arrêté, qui règle les formes et délais à observer pour les réclamations en cas de pertes ou d’avaries, a décidé que, cette disposition n’étant pas d’ordre public, des réserves acceptées, même tacitement, par le transporteur, constituaient pour ce dernier une renonciation à se prévaloir de la forclusion tirée de cet article, que la cour de Paris (arrêt du 15 févr. 1923) a confirmé ce jugement, après avoir rejeté le déclinatoire présenté par le préfet de la Seine, et s’est déclarée compétente pour statuer tant sur le fond que sur l’interprétation de l’arrêté interministériel susmentionné en se fondant en ce qui concerne ce dernier point, sur ce que cet arrêté constitue, non un acte administratif spécial et individuel, dont l’interprétation aurait échappé à la compétence des tribunaux judiciaires, mais un règ,ement administratif, dont les dispositions générales, rendues en vertu des pouvoirs conférés aux nninistres qui l’ont édicté, participent du caractère de la loi Considérant que l’art. 22 de la loi du 13 mars 1875, modifié par la loi du 28 déc. 1888, dispose qu’en temps de guerre le service des chemins de fer relève de l’autorité militaire ; qu’aux termes de l’art. 19 du règlement sur les transports stratégiques, approuvé par le décret du 8 déc, 1913, le ministre de la guerre autorise, lorsqu’il le juge utile, la reprise partielle ou totale des transports commerciaux, et que, après le décret du 29 oct. 1914, les conditions de délai et de responsabilité dans lesquelles sont effectués les transports commerciaux, y compris les transports de colis postaux, autorisés en vertu. de l’art. 19 précité du règlement sur les transports stratégiques, seront arrêtées par le ministre de la guerre sur chaque réseau ;

que l’arrêté du 31 mars 1915 a été pris par le ministre de la guerre, de concert avec le ministre des travaux publics, en vertu de ces textes ; que, s’il constitue un acte administratif en raison du caractère des organes dont il émane, et si, dès lors, à ce titre, il appartient à la juridiction administrative seule d’en contrôler la légalité, il participe du caractère de l’acte législatif, puisqu’il contient des dispositions d’ordre général et réglementaire, et qu’à ce dernier titre les tribunaux judiciaires chargés de l’appliquer sont compétents pour en fixer le sens, s’il se présente une difficulté d’interprétation au cours d’un litige dont ils sont compétemment saisis; que, par suite, en se bornant à déterminer la portée de cet arrêté, l’arrêt de la cour de Paris n’a pas violé le principe de la séparation des pouvoirs ;

Art, 1er. L’arrêté de conflit… est annulé.
ANALYSE
Les magasins généraux de la ville de Toulouse avaient expédié par chemin de fer des sacs de sucre au sieur Septfonds, qui avait constaté que des sacs manquaient. Pour résoudre le problème de la responsabilité, il y avait lieu d’interpréter un texte réglementaire de 1915 qui définissait les conditions juridiques du transport. Le Tribunal des conflits a affirmé la compétence des tribunaux judiciaires pour interpréter ce texte dans les termes suivants :
« s’il constitue un acte administratif en raison du caractère des organes dont il émane et si dès lors, à ce titre, il appartient à la juridiction administrative seule d’en contrôler la légalité, il participe également du caractère de l’acte législatif, puisqu’il contient des dispositions d’ordre général et réglementaire, et qu’à ce dernier titre, les tribunaux judiciaires chargés de l’appliquer sont compétents pour en fixer le sens, s’il se présente une difficulté d’interprétation au cours d’un litige dont ils sont compétemment saisis ».

On voit ainsi se dégager les arguments qui pour le Tribunal des conflits ont justifié la compétence du juge judiciaire pour interpréter l’acte administratif réglementaire. Le Tribunal des conflits a retenu surtout l’idée selon laquelle le règlement, par son caractère général, participe de la loi. La justification de la solution est longuement développée dans les conclusions du commissaire du gouvernement Matter. Celui-ci se reportait directement aux textes fondamentaux de 1790[3] et de l’an III. Ces textes interdisent à l’autorité judiciaire de troubler les opérations des corps administratifs et de connaître des actes d’administration. Pour lui, le juge judiciaire, en procédant à l’interprétation d’un règlement, ne méconnaît pas ces textes; il ne trouble pas les opérations administratives car il est alors conduit à dire le droit à propos d’un règlement qui n’est pas clair. Mieux même, en recherchant la signification exacte et profonde d’un texte obscur, le juge respecte cet acte. Il n’empiète en aucune manière sur l’autorité administrative, bien au contraire, il la nettoie.

Le commissaire du gouvernement faisait appel à un deuxième argument, fondé sur la nature même du règlement administratif. Le règlement, surtout à l’époque, est généralement pris en exécution d’une loi. Il s’applique à une collectivité de manière permanente. Il participe ainsi matériellement du caractère de la loi. Le juge qui doit appliquer la loi ne peut pas refuser de juger un règlement au motif qu’il est obscur car sinon, il commettrait un déni de justice.
L’arrêt Septfonds ne reconnaît au juge judiciaire des pouvoirs pour l’interprétation qu’à l’égard seulement des actes réglementaires

S’agissant au contraire des actes administratifs individuels, le juge judiciaire n’est pas habilité à les interpréter. La justification de cette solution n’est pas très claire. On a observé que des décisions individuelles définissent la situation des particuliers par rapport à l’administration et qu’interpréter de telles décisions aboutit à délimiter les droits des particuliers à l’égard de l’administration.

On insiste aussi sur des considérations d’ordre pratique en relevant qu’il est assez rare que les tribunaux judiciaires aient à interpréter des actes individuels.

Enfin, il est pratiquement normal d’autoriser le juge judiciaire à interpréter les règlements puisqu’il interprète constamment les actes législatifs. Cet organisation ne vaut pas pour les actes administratifs individuels qui diffèrent des actes législatifs.
Il convient d’ajouter une précision concernant la portée exacte de la solution donnée par l’arrêt Septfonds

Le juge judiciaire est certainement compétent pour interpréter un règlement mais encore faut-il qu’il s’agisse d’un règlement dont il doit assurer la sanction.
L’incompétence du juge judiciaire pour apprécier la légalité des actes administratifs réglementaires et individuels

L’arrêt Septfonds estime qu’il y a incompétence du juge judiciaire pour apprécier les actes administratifs individuels et réglementaires.
Le fondement de l’incompétence

Il y a dans l’arrêt Septfonds un deuxième aspect qui est le prolongement du précédent. La question de l’appréciation de la légalité des actes administratifs n’était pas posée directement au juge dans l’arrêt Septfonds. Elle a été toutefois tranchée par le Tribunal des conflits qui a précisé ultra petita qu’« en raison du caractère des organes dont il émane (…), il appartient à la juridiction administrative seule d’en contrôler la légalité » (critère formel).

On a vu que, selon une certaine jurisprudence de la Cour de cassation, le juge judiciaire devait être habilité non seulement à interpréter les règlements, mais encore à en apprécier la légalité. Il convient de bien comprendre l’argument avancé par la Cour de cassation pour justifier en ce domaine la compétence judiciaire. En relevant l’analogie matérielle qui existe entre le règlement administratif et la loi, on ne justifie pas la compétence judiciaire pour apprécier la légalité du règlement puisque le juge judiciaire ne peut pas apprécier la régularité de la loi. On prétend en réalité que l’appréciation de légalité doit être catégoriquement distinguée de l’annulation d’un acte. La Cour de cassation veut dire que le juge judiciaire, lorsqu’il procède à l’appréciation de légalité d’un règlement, ne l’annule pas; il se contente d’en écarter l’application dans une espèce donnée. Par ailleurs, on précise aussi que la compétence du juge judiciaire ne pourrait être retenue dans le cas d’un acte individuel car écarter l’application d’un acte individuel dans une espèce donnée équivaut à une annulation.

Cet argument, approuvé parfois en doctrine, n’a pas été retenu dans l’arrêt Septfonds. Le Tribunal des conflits a posé au contraire le principe d’une incompétence générale du juge judiciaire pour apprécier la légalité des actes administratifs, qu’il s’agisse d’actes réglementaires ou qu’il s’agisse d’actes individuels.

Pour Matter, il y aurait une différence fondamentale entre l’interprétation et l’appréciation de légalité. L’interprétation ne trouble pas l’activité administrative. Il appartient donc au seul juge administratif de prononcer une telle sanction. Pour le commissaire du gouvernement et pour le Tribunal des conflits, l’appréciation de la légalité de tout acte administratif aboutit à troubler l’activité administrative et doit être interdite. Cette incompétence connaît cependant des limites.
Les limites de l’incompétence du juge judiciaire : la compétence exclusive du juge judiciaire

Il y avait dans la jurisprudence Septfonds une limite à l’interdiction faite au juge judiciaire qui n’a pas toujours été mise en évidence. Le commissaire du gouvernement affirmait que l’on devait exceptionnellement reconnaître au juge judiciaire compétence pour apprécier la légalité de règlements administratifs lorsqu’il s’agissait de question qui relevaient déjà exclusivement de l’autorité judiciaire. Il citait notamment la matière des impôts indirects, de la liberté individuelle, de l’état des personnes et de la propriété immobilière. Cette idée selon laquelle on devait reconnaître des pouvoirs plus étendus au juge judiciaires dans certaines matières qui relèvent par nature de sa compétence, connaît aujourd’hui encore des applications en droit positif.
La jurisprudence admet la compétence du juge judiciaire en matière fiscale pour apprécier la légalité des règlements qui servent de base à l’assiette des impôts

L’accessoire suit ici le principal[4].
C’est le cas aussi lorsqu’il y a voie de fait

En matière de voie de fait, nous avons vu que le juge judiciaire avait compétence pour établir la voie de fait. Il peut donc à ce titre apprécier lui-même l’irrégularité manifeste des décisions et des opérations qui sont constitutives de la voie de fait. Il peut ainsi apprécier non seulement la régularité des actes réglementaires mais aussi la légalité des décisions individuelles. Là encore, nous savons que dès lors qu’il y a voie de fait, de telles décisions perdent leur caractère administratif et s’il y a appréciation de la légalité par le juge judiciaire, cette appréciation n’est pas une exception.

La jurisprudence illustrant les idées précédentes a ainsi décidé que le juge judiciaire pouvait apprécier la légalité de certains actes administratifs en cas de voie de fait[5]. Cette limitation considérable au principe posé par l’arrêt Septfonds a été liée en France aux réquisitions de logements à cause de la guerre prévue par une ordonnance de 1945, réquisitions qui soulevèrent des difficultés pratiques très sérieuses. Devant les résistances, l’administration, avait souvent recours à l’exécution d’office en faisant appel aux forces de police. Un décret de 1947 avait régularisé la procédure en ce domaine[6], mais la régularité de ce décret avait aussitôt été discutée parce que contraire au droits de l’homme à l’inviolabilité du domicile. La compétence du législateur aurait dû être retenue.

Il s’agissait au fond de savoir si le juge judiciaire pouvait apprécier lui-même la régularité du décret. Le Tribunal des conflits a reconnu exceptionnellement au juge judiciaire le pouvoir d’apprécier la validité du décret en cause en invoquant la gravité de l’atteinte portée aux droits individuels et au droit de propriété. « Considérant que si, en règle générale, les tribunaux de l’ordre judiciaire ne peuvent, sauf dans certains cas déterminés, se prononcer sur la légalité des actes administratifs même ayant le caractère réglementaire, ils sont par exception à ce principe compétents pour apprécier la validité des dispositions du décret de 1947 à raison de la nature des mesures prévues par les dites dispositions et de l’atteinte grave qu’elles portent à l’inviolabilité du domicile privé et par suite à la liberté individuelle ainsi qu’au respect du droit de propriété ». Il y a extension des pouvoirs du juge judiciaire lorsqu’il y a voie de fait.