L’arret Barel, 28 mai 1954

Conseil d’Etat
statuant
au contentieux
N° 28238 28493 28524 30237 30256
Publié au Recueil Lebon

Assemblée

M. Heumann, Rapporteur
M. Letourneur, Commissaire du gouvernement

Lecture du 28 mai 1954

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu 1°] La requête présentée par le sieur Barel, demeurant à Nice, avenue du docteur Moriez, ladite requête enregistrée le 25 septembre 1953 sous le n° 28238 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat et tendant à ce qu’il plaise au Conseil annuler une décision, notifiée par lettre du directeur de l’Ecole nationale d’administration en date du 3 août 1953 et par laquelle le secrétaire d’Etat à la présidence du Conseil a refusé de l’inscrire sur la liste des candidats admis à prendre part aux épreuves du concours d’entrée à l’Ecole nationale d’administration ;
Vu 2°] La requête sommaire et le mémoire ampliatif présentés par le sieur Guyader, demeurant à Saint-Servais [Côtes-du-Nord], ladite requête et ledit mémoire enregistrés les 1er octobre 1953 et 27 février 1954 sous le n° 28493 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat et tendant à ce qu’il plaise au Conseil annuler une décision, notifiée par lettre du directeur de l’Ecole nationale d’administration du 3 août 1953 et par laquelle le secrétaire d’Etat à la présidence du Conseil a refusé de l’inscrire sur la liste des candidats admis à prendre part aux épreuves du concours d’entrée à l’Ecole nationale d’administration ;
Vu 3°] La requête présentée par le sieur Fortuné, demeurant à Paris, 219 rue du Faubourg Saint-Honoré, ladite requête enregistrée le 1er octobre 1953 sous le n° 28524 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat et tendant à ce qu’il plaise au Conseil annuler une décision, notifiée par lettre du directeur de l’Ecole nationale d’administration en date du 3 août 1953 et par laquelle le secrétaire d’Etat à la Présidence du Conseil a refusé de l’inscrire sur la liste des candidats admis à prendre part aux épreuves du concours d’entrée à l’Ecole nationale d’administration ;
Vu 4°] La requête présentée par le sieur Bedjaoui, demeurant à Grenoble, 3 rue de la République, ladite requête enregistrée le 23 octobre 1953 sous le n° 30237 du secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat et tendant à ce qu’il plaise au Conseil annuler une décision, notifiée par lettre au directeur de l’Ecole nationale d’administration du 7 septembre 1953 et par laquelle le secrétaire d’Etat à la présidence du Conseil a refusé de l’inscrire sur la liste des candidats admis à prendre part aux épreuves du concours d’entrée à l’Ecole nationale d’administration ;
Vu 5°] La requête présentée par le sieur Lingois, demeurant à Paris, 65 rue de Rennes, ladite requête enregistrée le 24 octobre 1953 sous le n° 30256 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat le 24 octobre 1953 et tendant à ce qu’il plaise au Conseil annuler une décision, notifiée par lettre du directeur de l’Ecole nationale d’administration du 3 août 1953 et par laquelle le secrétaire d’Etat à la présidence du Conseil a refusé de l’inscrire sur la liste des candidats admis à prendre part aux épreuves du concours d’entrée à l’Ecole nationale d’administration ; Vu la Constitution de la République française du 27 octobre 1946 ; Vu l’ordonnance du 9 octobre 1945 ; les décrets des 9 octobre 1945 et 13 janvier 1950 ; Vu l’arrêté du Président du conseil des ministres du 29 mars 1952 ; Vu le décret du 18 juillet 1953 ; Vu l’ordonnance du 31 juillet 1945 ; le décret du 30 septembre 1953 ;
Considérant que les requêtes susvisées présentent à juger les mêmes questions ; qu’il y a lieu de les joindre pour y être statué par une seule décision ;
Sur les interventions : Considérant que les groupements intervenants ont intérêt à l’annulation des décisions attaquées ; que, dès lors, leurs interventions sont recevables ;
Sur la légalité des décisions attaquées : Sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens des pourvois ; Considérant qu’aux termes de l’article 1er du décret du 13 janvier 1950, modifiant le décret du 9 octobre 1945 relatif à l’Ecole nationale d’administration, « les conditions générales d’admission au concours, le nombre des places mises au concours, la date d’ouverture des épreuves et la liste des candidats admis à y prendre part sont fixés par arrêtés du Président du Conseil » ; que, par décret du 18 juillet 1953, le secrétaire d’Etat à la présidence du Conseil a été chargé d’exercer les attributions conférées au Président du Conseil par les décrets susvisés des 9 octobre 1945 et 13 janvier 1950 ;
Considérant que, s’il appartient au secrétaire d’Etat, chargé par les textes précités d’arrêter la liste des candidats admis à concourir, d’apprécier, dans l’intérêt du service, si les candidats présentent les garanties requises pour l’exercice des fonctions auxquelles donnent accès les études poursuivies à l’Ecole nationale d’administration et s’il peut, à cet égard, tenir compte de faits et manifestations contraires à la réserve que doivent observer ces candidats, il ne saurait, sans méconnaître le principe de l’égalité de l’accès de tous les Français aux emplois et fonctions publics, écarter de ladite liste un candidat en se fondant exclusivement sur ses opinions politiques ;
Considérant que les requérants, auxquels le secrétaire d’Etat à la présidence du Conseil a, par les décisions attaquées, refusé l’autorisation de prendre part au concours ouvert en 1953 pour l’admission à l’Ecole nationale d’administration, soutiennent qu’ils n’ont été éliminés de la liste des candidats arrêtée par ledit secrétaire d’Etat qu’à raison des opinions politiques qui leur ont été imputées ; qu’ils se prévalent à l’appui de leur allégation de circonstances et de faits précis constituant des présomptions sérieuses ; que, néanmoins, le secrétaire d’Etat, dans ses observations sur les pourvois, s’il a contesté la portée des circonstances et faits susmentionnés, s’est borné à indiquer, en outre, qu’il appartenait au Conseil d’Etat de rechercher parmi les pièces versées aux dossiers celles qui lui permettaient de dégager les motifs des décisions prises et s’est ainsi abstenu de faire connaître le motif de ses décisions. Qu’en cet état de la procédure la Section du Contentieux, chargée de l’instruction des requêtes, usant du pouvoir qui appartient au Conseil d’Etat d’exiger de l’administration compétente la production de tous documents susceptibles d’établir la conviction du juge et de permettre la vérification des allégations des requérants a, par délibération du 19 mars 1954, demandé au secrétaire d’Etat la production des dossiers constitués au sujet de la candidature de chacun des requérants ; qu’en ce qui concerne les sieurs Barel et Bedjaoui, aucune suite n’a été donnée par le secrétaire d’Etat à cette demande ; que, s’agissant des sieurs Guyader, Fortuné et Lingois, la Section du Contentieux a, en réponse à une lettre du secrétaire d’Etat en date du 13 mai 1954 concernant ces trois candidats, précisé que les dossiers dont le Conseil d’Etat réclamait la communication comprennent l’ensemble des pièces, rapports et documents au vu desquels les décisions attaquées ont été prises. Qu’il n’a pas été satisfait à cette dernière demande par les productions faites le 25 mai 1954 ; qu’il ressort de l’ensemble des circonstances susrelatées de l’affaire que le motif allégué par les auteurs des pourvois doit être regardé comme établi ; que, dès lors, les requérants sont fondés à soutenir que les décisions déférées au Conseil d’Etat reposent sur un motif entaché d’erreur de droit et, par suite, à en demander l’annulation pour excès de pouvoir ;

DECIDE :

Article 1er – Les interventions susvisées sont admises. Article 2 – Les décisions du secrétaire d’Etat à la présidence du Conseil notifiées le 3 août 1953 aux sieurs Barel, Guyader, Fortuné et Lingois et la décision du même secrétaire d’Etat notifiée le 7 septembre 1953 au sieur Bedjaoui sont annulées. Article 3 – Expédition de la présente décision sera transmise au secrétaire d’Etat à la présidence du Conseil.

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Analyse du Conseil d’Etat

Par décisions des 3 et 7 août 1953, le secrétaire d’État à la présidence du conseil refusa cinq candidatures au concours d’entrée de l’Ecole nationale d’administration. Quelques jours plus tard, la presse publiait un communiqué d’après lequel un membre du cabinet du secrétaire d’État avait déclaré que le gouvernement ne voulait accepter aucun candidat communiste à l’E.N.A. Les cinq intéressés saisirent le Conseil d’État de recours en annulation, en soutenant que l’autorisation de concourir leur avait été refusée uniquement en raison des opinions politiques qui leur avaient été imputées.

Le juge administratif considérait traditionnellement que des candidats, même s’ils remplissaient les conditions législatives et réglementaires, n’avaient pas de droit à concourir, et qu’il appartenait au ministre d’écarter, dans l’intérêt du service, ceux qu’il estimait incapables de remplir la fonction « selon l’esprit et le but en vue desquels la loi l’a instituée ». Ce pouvoir était soumis au contrôle minimum de l’erreur de droit, de l’inexactitude matérielle et du détournement de pouvoir.

Par l’affaire Barel, le Conseil d’État a jugé que l’administration peut, pour apprécier dans l’intérêt du service si les candidats présentent les garanties requises pour l’exercice des fonctions auxquelles l’E.N.A. donne accès, tenir compte de faits et de manifestations contraires à la réserve que doivent observer ces candidats. En revanche, elle ne saurait, sans méconnaître le principe de l’égalité d’accès de tous les Français aux emplois et fonctions publics, inscrit dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, écarter quelqu’un de la liste des candidats en se fondant exclusivement sur ses opinions politiques. Le Conseil d’État a ainsi refusé de traiter l’opinion communiste comme différente d’une autre opinion politique et de considérer que l’appartenance au parti communiste serait incompatible avec l’appartenance à la fonction publique, contrairement à la position prise à l’époque par certaines démocraties occidentales. Ce faisant, il confirmait avec éclat sa jurisprudence classique sur la liberté d’opinion des fonctionnaires, qui n’est qu’une application particulière de l’alinéa 5 du préambule de la Constitution de 1946, selon lequel « nul ne peut être lésé, dans son travail ou son emploi, en raison de ses origines, de ses opinions et de ses croyances ».

Par la suite, le Conseil d’État a renforcé son contrôle sur les décisions de refus d’admission à concourir, exerçant un contrôle normal qui l’amène à censurer toute erreur dans la qualification juridique des faits (Section 10 juin 1983, Raoult , p. 251).

La décision du 28 mai 1954 est également remarquable en ce qu’elle précise les règles relatives à la charge de la preuve et les pouvoirs d’instruction du juge administratif. La procédure d’instruction devant la juridiction administrative a un caractère inquisitoire ; le demandeur n’a pas la charge de la preuve mais doit seulement se montrer précis et réunir, à l’appui de ses allégations, tous les moyens de preuve dont il peut disposer. Le juge peut rejeter comme telle une requête trop imprécise ; il se doit en revanche d’ordonner des mesures d’instruction pour compléter le dossier lorsque la requête comporte un ensemble de présomptions sérieuses. En l’espèce, le Conseil d’État, considérant que les requérants se prévalaient à l’appui de leur allégation de circonstances et de faits précis constituant de telles présomptions, a fait usage de son pouvoir d’exiger de l’administration la production de tous documents susceptibles d’établir la conviction du juge pour demander la production des dossiers constitués sur la candidature de chacun des requérants. Il a ensuite déduit du refus de l’administration de déférer à cette demande et de l’ensemble des circonstances de l’affaire que l’allégation des requérants, quant au motif du refus qui leur avait été opposé, devait être regardée comme établie.